Un nuevo modelo de desarrollo urbano: Recuperación del concepto público de: la Gestión Urbana.

Por: Jorge Morales.

    1. LA NECESIDAD DE FORTALECER E IMPULSAR EL DESARROLLO DE UNA ECONOMÍA POPULAR URBANA (EPU) AUTO-SOSTENIDA

Compilación y análisis. (Base: “La construcción de una economía popular como horizonte para ciudades sin rumbo”. José Luis Coraggio).
Bogotá D.C. Diciembre de 2011.

“La ciudad, que agonizaba entre el humo y la prisa, que durante años tuviera el aspecto desordenado del esqueleto de un dinosaurio calcinado por la intemperie y los siglos, empezó a llenarse de vida.” El libro de las Ciudades, Celso Román.

    1.1. El sector público y su papel fundamental en el desarrollo económico local y el empleo:
    A. Las políticas urbanas (dirigidas a reformar la vida urbana) deben centrarse también y de manera concreta en la economía urbana y sus posibilidades de desarrollo.

Los servicios tradicionalmente denominados "urbanos”:“supuesta” participación popular en la gestión pública y no participación en la gestión económica y en la economía misma:

Se suele asociar "lo urbano" con los servicios denominados "urbanos" (agua, luz, electricidad, saneamiento, transporte, vivienda en sentido amplio) extendiendo su alcance hasta incluir otros servicios "de ámbito local" (salud, educación). Para esta definición de lo urbano, una propuesta urbana progresista consistiría básicamente en una transformación de las disponibilidades y distribución social de estos servicios entre los miembros de la población que habita los centros urbanos.

Cuando -como en el caso del movimiento brasileño- la reforma urbana incluye además una transformación de las estructuras de decisión y gestión urbana, y del sistema legal que regula el uso del suelo mismo, esto puede ser interpretado como una condición para garantizar la sostenibilidad de aquella distribución más igualitaria de los servicios urbanos. También puede ser visto como la incorporación de nuevas dimensiones al concepto de calidad de la vida urbana (ej.: democracia participativa), lo que supone una extensión del concepto de "lo urbano".(1)

Sin embargo, si este último fuera el sentido de esa ampliación conceptual, no queda claro por qué los determinantes (y áreas de intervención) de la calidad de vida incorporan la calidad de participación popular en la gestión pública y no la calidad de participación en la gestión económica y en la economía misma. Hacerlo significaría introducir otros asuntos como objeto de la política pública local: el empleo y otras formas de realización del trabajo, la remuneración relativa de los factores y el abastecimiento de bienes y servicios en general, de los cuales los servicios sociales "urbanos" son una parte, la elegida por los “urbanólogos” como propia de su campo profesional.

No sólo es dudosa la selección de ciertos bienes y servicios sociales como "urbanos" (¿por qué la producción y distribución del pan no entra en la lista?), sino que la misma distinción entre política económica y política social (urbana o no) arrastra un malentendido que se manifiesta en la división burocrática del trabajo entre instancias del municipio, del gobierno nacional o del sistema de agencias internacionales. Esa separación institucionalizada no tiene otra justificación que la tesis (ahora transparente) de que, mientras los procesos económicos responden a leyes objetivas, los procesos sociales están sometidos a la voluntad política y son, por tanto, materia de reivindicación, negociación o reforma.(2)

Debe advertirse que la contradicción arriba indicada, entre crisis económica -reflejada en los indicadores económicos (desempleo y subempleo, ingreso, número de quiebras, precariedad del empleo existente, etc.)- y "desarrollo humano" -reflejado en muchos indicadores ligados a los servicios "sociales" (alfabetización y acceso a la educación formal, nutrición, esperanza de vida, acceso a agua potable y saneamiento, etc.)-, se manifiesta también a nivel global, cuando se muestra un acercamiento de los indicadores sociales de los países del Norte comparados con los del Sur (junto con una brecha creciente en términos de producción e ingreso).

Esa constatación ha llevado a afirmar que, más que una década pérdida para el desarrollo, la de los 80 fue una década ganada para el desarrollo humano. Por ello, dado que no se espera que el crecimiento económico futuro incluya a los hoy excluidos, y que las políticas económicas quedan reducidas a su mínima expresión, las políticas sociales propuestas desde una perspectiva global adquieren mayor centralidad como representantes de las políticas públicas, y, para sostener el desarrollo humano global, son focalizadas en las regiones y segmentos de pobreza extrema.

Por lo anterior un planteamiento integral, a propósito de un modelo nuevo de desarrollo urbano incluyente que realmente responda a los intereses de las grandes mayorías, debe estar orientado por la tesis de que, en contraposición con las tendencias señaladas, las políticas urbanas (dirigidas a reformar la vida urbana) deben centrarse también y de manera concreta en la economía urbana y sus posibilidades de desarrollo. Sin esa consideración, ni el ordenamiento territorial, ni la distribución de servicios, ni la posibilidad misma de avanzar hacia una democracia sustentable pueden plantearse o resolverse adecuadamente. Por lo demás, concentrar también el análisis en lo económico respondería a las prioridades manifestadas por los mismos sectores populares, en general más interesados en lograr un ingreso estable que un mejor acceso a los "servicios urbanos"(3).

Reelaboración del mito del desarrollo en la propuesta del desarrollo local:

Por la fuerza de penetración de la agenda social mundial, la cuestión del desarrollo local fue incorporada a la agenda de múltiples actores sociales y se ha transformado en uno de los principales temas de discusión, investigación, y hasta de intervención por parte de: gobiernos municipales, agencias estatales de desarrollo, ONG, universidades. Y nuevamente ahí la disputa en torno al significado de los conceptos, ahora el de desarrollo local, dibuja distintos horizontes, límites y posibilidades.

El Instituto Pólis, ONG brasilera que trabaja los temas de la participación ciudadana, de las políticas públicas urbanas y de los gobiernos locales, ha realizado la sistematización de experiencias y el debate sobre el alcance de estas iniciativas identificadas como de desarrollo local desde 1.995. Y pudo constatar que bajo la denominación genérica de experiencias de desarrollo local se abriga una amplia gama de iniciativas que, en su mayoría, movilizan escasos recursos, buscan incidir tanto en el área social como en la económica, y aún están por ser analizadas en cuanto al efectivo impacto que producen en el ambiente local. Pero aún sin ese análisis más cuidadoso de resultados es posible decir que las experiencias estudiadas no alteran el cuadro general de desigualdad social y de la pobreza local.

Caracterizadas mucho más como un experimentalismo difuso, estas iniciativas consisten en proyectos de “micro crédito, verticalización de la agricultura, incubadoras, programas de marketing municipal, agencias de desarrollo, asociaciones intermunicipales, apoyo a la agricultura familiar, políticas de atracción de inversiones, intervenciones en cadenas productivas y sistemas locales de producción, capacitación de emprendedores y otros actores, creación de infraestructura e intervenciones urbanas”(4).

Los trabajos de investigación más recientes del Instituto Pólis, reconociendo las limitaciones en términos de resultados, es decir, de la conquista de un efectivo desarrollo local a partir de estas iniciativas en curso, apuntan, sin embargo, a una nueva forma de interpretación de estas experiencias al recuperar su dimensión histórica: “...la capacidad de movilización y articulación de actores sociales aparece como una dimensión fundamental, indicando que los aspectos sociales y políticos desempeñan un papel clave en los resultados económicos...lo que parece corroborar la idea de que las iniciativas locales necesitan reconocer la existencia de intereses distintos y conflictos latentes o potenciales...”.(5)

Este análisis se contrapone a la idea ingenua de que el desarrollo local sea una posibilidad decurrente de una conjugación de esfuerzos de la comunidad (de un concepto de comunidad en la cual sus integrantes no se diferencian, pareciendo que todos tienen los mismos intereses y objetivos), que bastaría impulsar una aproximación, una alianza entre estos actores locales, para que se diesen las condiciones para el desarrollo.

Las perspectivas de desarrollo local identificadas por el Instituto Pólis, señalan que es preciso reconocer la diferenciación de los intereses y objetivos de los distintos actores colectivos de la sociedad civil y la dimensión del conflicto que está presente en sus relaciones. La posibilidad de un proyecto de desarrollo local parece residir en una percepción de esas diferencias de intereses y objetivos y de la adopción de un método de negociaciones que traiga a la arena pública estos intereses en conflicto y permita, frente a los casos concretos que se coloquen, el establecimiento de acuerdos que se funden en la afirmación del interés público y en la perspectiva de la superación de las desigualdades sociales y de la pobreza.

La cuestión del desarrollo local, de esta óptica, adquiere un aspecto mucho más político que
Económico. Trata de la posibilidad de la inclusión de nuevos actores colectivos en la negociación acerca de lo que se entiende por interés público y de la definición de políticas públicas que contemplen sus intereses y necesidades.

La intervención estatal en la economía:

De igual manera, liberándose del credo neoliberal de que la intervención estatal en la economía sólo contribuye a la ineficiencia e ineficacia de la economía urbana, el sector público, como lo ha hecho de manera exitosa en los países denominados de industrialización tardía,(6) puede y debe jugar un papel fundamental en el despegue y aceleramiento de la actividad económica en la ciudad, efectuando inversión pública directa (por lo menos en componentes estratégicos) e interviniendo estimulando la inversión privada mediante estrategias equilibradas y equitativas, que incluyan mecanismos mediante los cuales se exijan reciprocidades con el sector público de parte de los sectores privados que se beneficien de las acciones del primero, así como parámetros mínimos de eficiencia y empleo.

La gestión urbana, además de la conducción pública, requiere de la recuperación de la inversión de este sector, así sea en componentes estratégicos, para poder orientar su desarrollo.

Varios países (entre ellos los mismos Estados Unidos), aportan evidencia sustancial a la propuesta que argumenta que la expansión económica depende en buena medida de la intervención estatal. Intervención estatal que va desde: la inversión pública directa (por lo menos en componentes estratégicos), la creación de distorsión de precios que dirijan la actividad económica hacia niveles de inversión, creación de empresas a través de asociaciones público privadas equilibradas, en las cuales el interés público es claramente representado y defendido, estímulos a la inversión privada que incluyan mecanismos mediante los cuales se exijan reciprocidades con el sector público de parte de los sectores privados que se beneficien de las acciones del primero, así como parámetros mínimos de eficiencia y empleo.(7) En cualquiera de estas estrategias, se trata, entonces, de transformar y modernizar las formas tradicionales de gestión urbana pero evitando su privatización. El sector público es quien conducirá y dirigirá en ultimas el desarrollo de la ciudad para garantizar niveles apropiados de equidad y sostenibilidad.

    B. La necesidad de adoptar una visión prospectiva de la economía popular urbana (EPU) como perspectiva para dar nuevo sentido a la ciudad.
    a) El contexto de la globalización:

“La insuficiencia dinámica del orden productivo que tradicionalmente se ha implementado en las ciudades, para absorber como mano de obra asalariada a la creciente población urbana, ha llevado a un creciente conjunto inorgánico -configurado por el trabajo por cuenta propia, la "informalidad" cuasi-doméstica que viene de abajo (estrategias de sobrevivencia familiares y colectivas) y la que se deriva de las nuevas modalidades de producción moderna -(tercerización del proceso productivo)- ha sido el refugio de la más de la mitad de la población económicamente activa, sin superar la precariedad e inseguridad que esto conlleva.

Adicionalmente, la objetividad y universalidad de esta tendencia es resultado de la apertura de las economías a la competencia mundial, lo que compele a las grandes empresas a adoptar tecnologías que les permitan competir en calidad y precios en el mercado mundial. El evidente debilitamiento de la capacidad sindical y política para imponerles límites y la conjugación de una desconcentración territorial con una centralización a escala global de los procesos de acumulación, permiten a las empresas innovar vertiginosamente, independientemente de su efecto socio-económico sobre las sociedades locales, en particular la creciente desocupación.

Como consecuencia de estas tendencias, la dicotomía mercado urbano local/ mercado externo y el correspondiente concepto de "base económica urbana" parecen perder su relevancia para el diseño de políticas de desarrollo urbano basadas en el crecimiento del sector empresarial moderno. En el modelo prevaleciente en los sesenta, la economía urbana era dividida en dos sectores que teóricamente la agotaban: el sector exportador y el sector doméstico, ambos articulados por una relación de insumo-producto y por la dinámica de los ingresos generados y gastados en el mercado local. En la nueva visión, el sector exportador es una yuxtaposición de empresas sobre una plataforma común de servicios, empresas cuyas decisiones dependen de la eficiencia de esa plataforma y del acceso a los mercados e insumos provenientes de otras regiones del mundo antes que de la producción y el mercado domésticos. La integración entre los componentes de esa plataforma, o su articulación con el resto de sectores productivos locales no son vistas como condiciones del desarrollo, algo que predominaba en el paradigma desarrollista y su planteamiento relativo a los polos de desarrollo.

Desde esa perspectiva, en el modelo actual, más que pensar en integrar una economía local compleja -donde el mercado interno y el externo se articulen y dinamicen mutuamente- se trata de crear un medio-ambiente -subyacente y adyacente a los núcleos de exportación- capaz de sostener dinámicamente la competitividad de los establecimientos dirigidos al mercado mundial asentados temporalmente en cada ciudad. De ahí la tendencia a reeducar la población de modo que conforme una masa flexible de trabajadores con bajos salarios directos e indirectos y con una educación básica que permita su rápida capacitación ad hoc, que atraiga así al capital mundial. En esa competencia también juegan un papel importante los costos y disponibilidad continuada de sofisticados servicios urbanos, directa o indirectamente requeridos para sustentar la conectividad de las empresas que participan en el comercio mundial. Esto parece estar en la base de la política universal planteada por el Banco Mundial, que se plantea como objetivo general la superación de los obstáculos al crecimiento sistémico de la productividad urbana, pero que en su implementación podría reducirse a lograr la competitividad mundial (clave para asegurar el superávit de comercio que requiere la amortización de la deuda externa) de una plataforma que ve al resto de la economía local sólo como "medio ambiente". Pero esto significa que sólo una parte menor de la ciudad y sus habitantes estará integrada al sector empresarial moderno. Este proceso de dualización económico-social posiblemente tenderá a concretarse también en una renovada zonificación-segregación física en las ciudades.

Mientras que el capital mundial se desplazará libremente a escala global buscando las mejores combinaciones de tecnología, recursos, acceso a mercados y habilidad y costo de la fuerza de trabajo, los agentes locales que no tienen esa movilidad deberán competir, desde posiciones fijas, con las importaciones libres de bienes producidos mediante las tecnologías más modernas y/o con costos substancialmente menores de la fuerza de trabajo (en un mercado mundial de trabajo con un déficit de mil millones de empleos). Así, la competencia de la producción proveniente de otras regiones del mundo de menor desarrollo relativo y salarios aún inferiores a los prevalecientes en las ciudades de América Latina, dejará poco espacio para una redistribución más equitativa de recursos a través de la participación de la producción local en el mercado inducido por el sector exportador, o a través de mayores salarios basados en la productividad, pues (perdido el vínculo del mercado interno) si los salarios aumentan, tendería a reducirse la competitividad de la ciudad y por tanto el empleo del sector moderno.

En cambio, para el sector no integrado al complejo de exportación se plantean políticas compensatorias, orientadas por criterios extraeconómicos de equidad o equilibrio ambiental, buscando evitar situaciones extremas que amenacen la estabilidad política y económica cuyo sentido es redefinido ahora como factor de la competitividad. A la vez, se incentivan el autoempleo o la autogestión de los servicios, minimizando la responsabilidad pública por la situación de estos sectores.”(8)

“Muchas de estas consideraciones podrían llevar a reflotar una vieja (y criticada) concepción dualista de la sociedad y su espacio, que fue desplazada por las concepciones que veían al sistema económico como integrador y refuncionalizador de todas las relaciones sociales, de las identidades personales o sectoriales y de sus respectivas espacialidades. No pretendemos, sin embargo, afirmar que no hay intercambios ni influencias -sobre todo del sector empresarial moderno hacia el resto de la economía-, sino que no parece útil ni correcto interpretar todo lo que ocurre en una sociedad urbana como forma particular, desplazada u oculta, de una misma esencia o lógica dominante: la acumulación a ultranza. Igualmente, reconocer la realidad de la globalización no lleva a aceptar como única vía de desarrollo de cada ciudad el crecimiento aventajado de un sector exportador segregado del resto de la economía.”(9)

El problema es que, hasta ahora, no se ha logrado plantear una macro-lógica alternativa para ese "resto" de la economía y la sociedad. Ello permitiría sustentar una visión de la economía urbana como articulación de subsistemas, cuya lógica resultante sería ella misma articulación de al menos tres lógicas diversas en el mismo terreno (el de la producción, circulación y distribución de bienes y servicios).

    b) La necesidad de un esfuerzo fundante para impulsar el desarrollo de una Economía Popular Urbana –EPU-auto-sostenida.

Teóricamente, la economía urbana puede ser analíticamente descompuesta en tres subsistemas, cada uno con su propia lógica, siempre articulados pero con una autonomía relativa variable entre caso y caso. Ellos son:(10)

  • La economía empresarial moderna, compuesta por el conjunto de fragmentos de organizaciones que siguen el modelo empresarial de gestión con el objetivo de maximizar la acumulación de capital-dinero mundial; la apertura de las economías les impone los criterios de eficiencia propios de ese objetivo, so pena de sucumbir ante las importaciones o el desplazamiento de sus mercados externos por otras empresas;

  • La economía pública, organizada según un modelo político-burocrático de gestión y compuesta por los niveles locales, sectoriales y nacionales del aparato gubernamental con jurisdicción en el ámbito de la ciudad. Sus objetivos manifiestos son múltiples: “atender a los requerimientos de la acumulación del capital privado” asentado en la ciudad, ampliando su base de competitividad vs otras ciudades y regiones del país y del resto del mundo; contribuir a la legitimación política del sistema económico-social; velar por la gobernabilidad del sistema, evitando conflictos extremos; velar por el interés general, definido en términos de utopía social (equidad, justicia, etc.). El peso relativo de cada uno de estos objetivos dependerá del proyecto de las fuerzas políticas en el gobierno, pero se supone que alguna combinación de todos estos objetivos deberá siempre estar presente. programas de ajuste estructural están imponiendo a la economía pública, sobre todo de las grandes ciudades: i) restricciones de equilibrio fiscal, ii) políticas de recuperación del gasto mediante el cobro de los servicios a costos reales, iii) la extensión de la cobertura de los registros de la propiedad y de la imposición, iv) la privatización y descentralización de sus servicios, v) la asignación prioritaria de recursos al pago directo o indirecto de la deuda externa, vi) la asignación prioritaria del "gasto social" remanente a los segmentos más pobres de la ciudad, y vii) la concentración de su gestión en favorecer la competitividad de la plataforma de exportación. Asimismo, están introyectando en las estructuras burocráticas valores y modos de gestión empresariales.

  • La Economía Popular Urbana (EPU), formada por las unidades domésticas de trabajadores y sus variadas formas organizativas -unipersonales, familiares, comunitarias, cooperativas, pequeñas y medianas empresas o negocios cuyo sentido está dado por la utilización de su fondo de trabajo con el objetivo de lograr la reproducción transgeneracional de la vida de sus miembros -biológica y cultural- en condiciones siempre mejores. Una de sus características es la dificultad empírica y conceptual para separar la unidad de reproducción propiamente doméstica de los demás emprendimientos económicos y culturales en que se involucran sus miembros. Esto tiene consecuencias sobre su organización espacial, pues, de hecho, las organizaciones económicas populares desafían la tesis de que la mejor manera de garantizar la reproducción de la población es separando funcional (y territorialmente) la producción de la reproducción.

Siendo la EPU un subsistema económico regido por la reproducción ampliada de su capital humano y no por la acumulación del capital monetario, su desarrollo -y su contribución al desarrollo de los otros sectores de la economía- dependerán del cambio de calidad de dicho capital. El crecimiento y cambio de calidad de este conjunto devenido subsistema requiere un esfuerzo colectivo fundante, que incluye, entre otras cosas:

    1. Una reorganización de sus relaciones, comportamientos y expectativas internas, equivalente por sus alcances a las transformaciones que se están produciendo en las empresas modernas y en la administración pública;
    2. Establecer políticamente relaciones de intercambio iníciales más equitativas con los otros sub-sistemas económicos -la economía empresarial moderna y la economía pública-;
    3. La incorporación de una dotación adicional de aquellos recursos productivos externos -es decir, no reproducibles actualmente en su interior- que limitan el desarrollo de la EPU: tierra y servicios de infraestructura y logística, crédito, tecnologías y recursos educativos dirigidos a este nuevo desarrollo, entre otros.

La apropiación inicial de esos recursos o el establecimiento de derechos sobre ellos podrán ser hechos a través de: i) la reducción o anulación de las actuales transferencias netas de este sector hacia el resto de la economía (sistema fiscal en general, socialización de la deuda externa); ii) el establecimiento de un sistema legal que asegure la regulación de un intercambio mercantil justo, incluidos justos salarios para la fuerza de trabajo; iii) las donaciones de agencias de ayuda y ONG; iv) la transferenciade recursos a partir de procesos políticos (reivindicaciones de tierras públicas, reforma agraria, tasas de crédito preferenciales, subsidios a los servicios públicos utilizados, etc.); v) Para evitar recaer en una situación de dependencia renovada de acciones externas, es necesario proceder a reformar o propiciar estructuras capaces de autodesarrollo; vi) La participación de la microempresas y de las pymes en las compras gubernamentales, estableciendo exclusividad de estas empresas en un porcentaje mínimo de las adquisiciones públicas de bienes, servicios y obras.

    c) El desarrollo de la EPU como interés común:

La globalización exige de las ciudades latinoamericanas el desarrollo de un sector empresarial integrado a los procesos de acumulación y comercio internacional, cuya competitividad dinámica requerirá la continua reinversión en actividades del mismo núcleo empresarial más concentrado. Se podrá lógicamente argumentar que el desarrollo y modernización nacional y local requieren que la dinámica de ese sector no sea limitada por criterios extraeconómicos de integración social y redistribución fuerte. Sin embargo, la falacia de ese argumento se hace evidente cuando recordamos la insuficiencia dinámica del modelo para reintegrar la sociedad y sostener una creciente equidad y democratización.

El desarrollo de una Economía Popular Urbana no es teóricamente contradictorio con la globalización, siendo una posibilidad cuya realización depende de la adopción de una perspectiva estratégica común, que haga confluir las políticas sociales yeconómicas. Depende también de que la dirección de ese proyecto esté en manos de representantes y en general actores de los mismos sectores populares, operando desde las organizaciones sociales, el estado y los medios de comunicación de masas.

Su implementación supone superar las intervenciones aisladas o las políticas homogeneizantes que se vienen aplicando a algunas capas de los sectores populares urbanos, a la vez que superar los modelos de planificación urbana tecno-burocráticos dando un nuevo sentido a las políticas urbanas, dirigidas no sólo a sostener una plataforma de exportación sino también a conformar un tercer polo económico que además de contribuir a fortaleces el mercado interno, es mucho más que el "medio-ambiente" para las empresas orientadas al mercado mundial. Supone también ampliar el espectro social incluido en las intervenciones sociales (abarcando al conjunto de los trabajadores urbanos), así como el espectro de agentes responsables por las políticas urbanas, que deja de ser un asunto profesional para especialistas urbanólogos y se convierte en una práctica participativa de desarrollo integral en la que intervienen múltiples actores e iniciativas.

Pero, además, la reversión de recursos hacia esta economía popular puede verse como un aporte estratégico de excedente, no motivado por razones morales o políticas sino por el interés económico en el desarrollo de otro polo económico interno, también moderno, de alta calidad, cuyo proceso de producción fortalecerá el mercado interno y entrará en relación no sólo con ofertas y demandas del núcleo empresarial concentrado sino con los mercados internacionales, contribuyendo así directamente a la dinámica del desarrollo nacional.

    d) Características principales del sector de la Economía Popular Urbana (EPU):

En Bogotá los datos muestran una participación mayor y muy elevada de las microempresas, seguida en orden de cantidad, de las pequeñas y las medianas empresas, en el total de las firmas registradas, como puede apreciarse en el siguiente gráfico:

Cantidad de empresas según tamaño en Bogotá, Fuente: Base de Datos Cámara de Comercio de Bogotá, julio 2012

La mayoría de firmas se centran en los sectores de comercio, reparación de vehículos, efectos personales y enseres domésticos, actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler y en las industrias manufactureras, como se muestra en siguiente gráfico:

Cantidad de empresas según tamaño y letra CIIU en Bogotá, Fuente: Base de Datos Cámara de Comercio de Bogotá, julio 2012

No obstante el tamaño pequeño de estas empresas visto de manera individual, si se observan en su conjunto incluidas hasta las medianas empresas, representan el 25% de la producción bruta de la ciudad y consumen el 22.2% del total de la energía, como se pude ver en el siguiente cuadro: CONSUMO DE ENERGÍA ELÉCTRICA DE LAS PYMES Y OTRAS EMPRESAS (2003), CONSORCIO BARILOCHE – BRP, CONSULTORÍA PARA LA FORMULACIÓN ESTRATÉGICA DEL PLAN DE USO RACIONAL DE ENERGÍA Y DE FUENTES NO CONVENCIONALES DE ENERGÍA 2007 – 2025. UPME

Sin embargo no obstante su importancia para la producción y el empleo en la ciudad, el sector de la Economía Popular Urbana presenta también las características principales siguientes:

i. Fragmentación y atomización:

  • La unidad de negocio está demasiado fragmentada y atomizada. Su escala es pequeña y enfrentan limitaciones internas y externas que, de forma independiente, limitan su competitividad.
  • Entre estas limitaciones, están el aislamiento y el atraso tecnológico, características que las hacen vulnerables y provocan, en muchos casos, su disolución ante la imposibilidad de enfrentar la competencia y la apertura de mercados.
  • Esta es una situación de vulnerabilidad de las unidades que les impide alcanzar objetivos, particularmente en negocios e inversiones que se vuelven más difíciles de lograr al trabajar de forma individual.

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    • ii. Informalidad:

    • Adicional a todo lo anterior, es necesario considerar el hecho de que existe un alto grado de informalidad en este sector de la economía popular,
    • iii. Limitaciones derivadas de la atomización y la informalidad:

    • En la actualidad se torna cada vez más difícil para las empresas o negocios pequeños y medianos poder alcanzar resultados exitosos, actuando de manera individual, dado su insuficiente tamaño y sus dificultades operativas.
    • Es decir, la insuficiencia del tamaño de las empresas hace muy difícil la incorporación de tecnologías, la penetración a nuevos mercados y el acceso a la información, entre otros.
    • La informalidad a su vez contribuye de manera sustancial a dificultar su operatividad y desarrollo y la implementación de políticas y estrategias para el fortalecimiento comercial y operacional de estos sectores.
    • e) Alternativa a la atomización y la informalidad del sector de la economía popular urbana:

    • En este contexto de limitaciones, las pequeñas y medianas empresas, no tienen los recursos ni la capacidad para adoptar estrategias individuales de superación de estas circunstancias y es frente a ello, que surge la alternativa del desarrollo e implementación de estrategias colectivas, como uno de los mecanismos de cooperación mediante el cual las pequeñas y medianas empresas unen sus esfuerzos para enfrentar las dificultades derivadas del proceso comercial competitivo. Estas estrategias colectivas se basan en programas y proyectos de: articulación e integración productiva y comercial, formalización empresarial, capacitación, educación y formación.
    • En este esquema de estrategias colectivas el lema es: “Las Empresas para Competir: mejor Juntas que aisladas”, porque:
    • Juntas les va mejor.
    • Mejor poder de negociación.
    • Economías de escala.
    • Son señal en el mercado.
    • Se enfrentan temas estructurales como: promoción, mercadeo, ingeniería y desarrollo, temas tecnológicos, desarrollo de recursos humanos etc.
    • Mejor capacidad e innovación.

    De acuerdo con lo dicho, un programa de formalización y desarrollo para las pequeñas y medianas empresas se entiende como un amplio programa que va más allá de las medidas exclusivamente tributarias y que incluye también el desarrollo de estrategias colectivas de: articulación e integración productiva y comercial, capacitación, educación y formación.

    • A pesar de los beneficios que representa la implementación de estas estrategias colectivas enunciadas, es difícil que nazcan de manera espontánea. Las mismas limitaciones derivadas de la atomización e informalidad ya mencionadas lo impiden. Los pequeños y medianos empresarios se enfrentan para desarrollar estos procesos con costos de transacción, de tiempo y de aprendizaje, que no pueden soportar por sí mismos y de manera individual. Por esto requieren un conjunto de actividades auspiciadas o patrocinadas por el Gobierno y desarrolladas por entidades especializadas orientadas a apoyar la generación y consolidación de un proyecto de desarrollo y consolidación empresarial colectivo. Se trata de un apoyo técnico especializado consistente en guiar la acción empresarial a lo largo de un proceso de aprendizaje de las técnicas de trabajo colaborativo o asociativo y de desarrollo de la confianza recíproca.(11)
    • En el gráfico siguiente ha sido representada la situación que puede presentarse como consecuencia de lo que hemos mencionado hasta ahora. En la parte superior encontramos al segmento de empresas que están en condiciones de expresar de modo correcto su demanda de servicios especializados y que, a la vez, presentan un grado de eficiencia que les permite utilizar dichos servicios. En cambio, en la parte inferior encontramos las otras empresas, que representan la gran mayoría del universo de las pymes —además de las microempresas—, que no están en condiciones de definir de forma correcta sus necesidades o presentan un grado de eficiencia que no es suficiente para cubrir los costos de transacción asociados a los programas de fomento basados en los subsidios a la demanda, que son los que tradicionalmente se han tratado de implementar y que como se mencionó en el punto anterior, se requiere la intervención estatal más allá de los subsidios a la demanda.

    • Además el gobierno deberá propender por que las diferentes instituciones tales como universidades, institutos tecnológicos y las entidades gubernamentales que existan en las diferentes localidades, se coordinen en una estrategia ambiciosa de desarrollo territorial incluyendo como uno de sus ejes principales el apoyo y desarrollo de los pequeños y medianos negocios.
      f) Modelos asociativos o redes para las empresas de la economía popular urbana:

    Podemos distinguir tres tipos principales de modelos asociativos o redes:

    • Redes Horizontales: dos o más empresas que en un entorno son competencia, en otro contexto pueden actuar como aliadas.
    • Redes Verticales: se asocian a la cadena de valor. Es decir, cuando proveedores, productos, distribuidores y clientes se unen para actuar en red, la relación entre ellos es totalmente complementaria.
    • Redes Territoriales: conformadas por un amplio grupo de actores económicos e institucionales de una misma comunidad.

    Fomento y desarrollo de redes: El apoyo a las redes empresariales puede ser ofrecido tanto por instituciones públicas como por entidades privadas, con competencias y habilidades específicas y complementarias para el desarrollo de redes. Se está dando hoy en día una creciente participación del sector privado que ha ampliado su cobertura y ha mejorado la eficiencia de las políticas, pero sigue siendo imprescindible la colaboración público-privado. Podemos citar cinco herramientas o servicios de apoyo para el fomento de las redes de empresas: subsidios, créditos con condiciones especiales de acceso a recursos financieros y articulación técnica y productiva. Se entiende por Articulación técnica el conjunto de actividades desarrolladas por una entidad que se denomina el articulador y orientadas a apoyar la generación y consolidación de un proyecto colectivo. En la gráfica siguiente se describe este proceso:

    Dentro de esta estrategia es importante destacar el apoyo y participación del sector público en este proceso de desarrollo empresarial colectivo, en especial su papel catalizador y participativo en la creación de las entidades Articuladoras de las redes empresariales o más específicamente de las cadenas de valor y su papel participativo en la creación y gestión de los centros de capacitación y negocios (o también llamados de desarrollo empresarial para las micro, pequeñas y medianas empresas), que en el caso de Bogotá debería pensarse en el impulso de al menos uno de estos centros empresariales en cada una de las localidades de la ciudad. La administración calificada de las cadenas de valor por las entidades articuladoras, desarrollando proyectos que ayuden a integrar o articular las redes verticales (cadenas) y las redes horizontales, con toda seguridad mejorará enormemente un inicio exitoso, jugando un rol vital en facilitar el manejo de conflictos y la comunicación entre las partes y desarrollando herramientas de apoyo a la gestión de las cadenas (manejo transaccional, de sistemas de información y tecnología, de gestión de recursos, de manejo de las relaciones con los clientes CRM, etc.) que sustentan las actividades primarias y que estarían al servicio de toda la cadena. De igual manera la creación de los centros locales de desarrollo empresarial impulsados desde la iniciativa del gobierno Distrital, jugara un papel fundamental en la estrategia de desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas y en general de la economía popular de la ciudad.

      g) Cadenas de Valor

    Podemos definir a la “Cadena de Valor” como la colaboración estratégica de empresas o redes horizontales con el propósito de satisfacer objetivos específicos de mercado en el largo plazo, y lograr beneficios mutuos para todos los “eslabones” de la cadena. El término “cadena del valor” se refiere a una red de alianzas verticales o estratégicas entre varias empresas o redes de negocios independientes dentro de una cadena determinada. Sus características principales son:

    • Es una red de alianzas estratégicas entre empresas independientes que manejan juntos el flujo de bienes y servicios a lo largo de toda la cadena respectiva.

    • Trabajan juntos para identificar objetivos estratégicos, comparten los riesgos y los beneficios que esto conlleva, e invierten tiempo, energía y recursos para realizar el trabajo articulado.
    • Enfoque desde la demanda antes que de la oferta.

    • Requiere el compromiso de todos los participantes.
    • Es sensible a las necesidades cambiantes del consumidor.

    • Altos niveles de confianza entre las partes de la alianza.
    • La clave es la interdependencia.

    A continuación se presentan las diferencias entre el concepto tradicional de cadena productiva y el concepto de cadena de valor:

    Cadena productiva VS Red (cadena) de valor

    Se reconoce a las “Cadenas de Valor” como una estrategia potencialmente exitosa, que se puede y se debe emplear para desarrollar relaciones de negocios fuertes y sustentables para competir con éxito. Por lo que es conveniente adoptar como un eje estratégico de la acción para el desarrollo de la economía popular urbana, el fortalecimiento integral y articulado de toda la cadena de valor correspondiente, así como de redes horizontales y territoriales.

    Se reconoce también que el éxito de una cadena de valor depende de la presencia de una entidad conductora y articuladora. Sin tal entidad que tenga la visión, la voluntad y la perseverancia, el éxito es improbable y es altamente dependiente de la habilidad de los socios potenciales de la cadena para cooperar uno con el otro y crear situaciones de “GANAR GANAR”. La administración calificada de la cadena de valor por una entidad articuladora, desarrollando proyectos que ayuden a integrar o articular la red vertical (cadena), puede mejorar enormemente un inicio exitoso, jugando un rol vital en facilitar el manejo de conflictos y la comunicación entre las partes y desarrollando herramientas de apoyo a la gestión de la cadena (manejo transaccional, de sistemas de información, de gestión de recursos, de manejo de las relaciones con los clientes CRM, etc.) que sustentan las actividades primarias y que estarían al servicio de toda la cadena, como se resume en las dos graficas siguientes:

    Cadena de Valor

    • Las redes horizontales deberán también contar con entidades integradoras, las cuales operarían en completa coordinación con la entidad articuladora de toda la cadena. Las entidades integradoras de las redes horizontales, además de impulsar la asociatividad y proyectos que ayuden a integrar o articular la red horizontal, también podrán desarrollar herramientas de apoyo a la gestión de la red horizontal (sistemas de información, de gestión de recursos, de manejo de las relaciones con los clientes CRM, etc.). La entidad Articuladora también gestionara la integración y articulación territorial.
      • Las acciones o programas de acción colectiva de las cinco áreas descrita en la figura siguiente, sirven de base para identificar proyectos o programas que ayuden a integrar o articular una red horizontal y/o la cadena de valor (red vertical). En esta grafica se resume muy bien los beneficios de la asociatividad, clasificando las acciones o programas de acción colectiva en cinco áreas.

      Beneficios de la asociatividad:

      En definitiva se puede estructurar en el sector de la economía popular urbana toda una gama de estructuras de articulación e integración productiva denominados:

        h) Acuerdos o Alianzas entre el sector de la Economía Popular Urbana y el sector moderno.

      También es importante tener en cuenta, que si bien es necesario para lograr los objetivos del desarrollo del sector de lo que aquí hemos llamado la economía popular urbana, desarrollar entre otras acciones, el fortalecimiento de sus cadenas de valor respectivas, el sistema económico de la ciudad es mucho más amplio incluyendo otros actores y cadenas con capacidad suficiente por si solas (sector moderno) como ya se mencionó. Lo que implica que para el desarrollo del sector popular y de sus cadenas de valor puede ser conveniente hacer acuerdos y/o alianzas temporales o de largo plazo con esos otros actores y/o cadenas siempre y cuando esos acuerdos y/o alianzas no impliquen el fortalecimiento de una relación de subordinación o que no estén encaminados a la creación de valor en el sistema y para el consumidor final.

        i) La demanda de la economía pública organizada y su papel en desarrollo de la Economía Popular:

      La participación de la microempresas y de las pymes en las compras gubernamentales, estableciendo exclusividad de estas empresas en un porcentaje mínimo de las adquisiciones públicas de bienes, servicios y obras, es un mecanismo poderoso para impulsar y desarrollar la economía popular, como ya se ha demostrado en el Brasil, como se reseña en el siguiente párrafo:

        “Según estimaciones del SEBRAE, se prevé que el trato preferencial otorgado a las MPE en materia de compras gubernamentales de los tres niveles de gobierno —incluso de las empresas estatales—, cuyo monto total asciende anualmente a 260.000 millones de reales, se traduciría en un aumento de 34.000 millones de reales anuales de sus ventas al gobierno. Esto supone que la participación de las MPE en el total de compras gubernamentales debería crecer del 17% al 30% en cinco años.
        De acuerdo con el SEBRAE, estos 34.000 millones adicionales tendrían el potencial de generar 971.000 nuevos empleos en las MPE, considerando la tasa de 35.000 empleos anuales, mientras que las empresas medianas y grandes crearían apenas 182.000 nuevas ocupaciones (a una tasa de 187.000 empleos anuales).”(12)
        j) Implementación:
          Para la implementación de lo anterior, es necesario identificar y desarrollar instancias organizativas que sirvan de instrumentos para el desarrollo de la asociatividad y para el desarrollo y gestión de la función articuladora de toda la cadena de valor correspondiente (red vertical) y de la función articuladora territorial así como para el desarrollo y gestión de la función integradora de las redes horizontales deproveedores, de operadores logísticos, de productores, de comerciantes, de redes solidarias, etc. Proceso que se describe en la gráfica siguiente.

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        1) La construcción de una economía popular como horizonte para ciudades sin rumbo. José Luis Coraggio.
        2) La construcción de una economía popular como horizonte para ciudades sin rumbo. José Luis Coraggio.
        3) La construcción de una economía popular como horizonte para ciudades sin rumbo. José Luis Coraggio.
        4)FRANÇA, Cassio Luiz de; SILVA, Ivan Prado; VAZ, José Carlos; “Aspectos Econômicos de Experiências de Desenvolvimento Local”; Revista Polis número 40; Instituto Polis; São Paulo; 2.002.
        5)FRANÇA, Cassio Luiz de; SILVA, Ivan Prado; VAZ, José Carlos; “Aspectos Econômicos de Experiências de Desenvolvimento Local”; Revista Polis número 40; Instituto Polis; São Paulo; 2.002;
        6)Corea, un proceso exitoso de industrialización tardía. Alice H. Amsden.
        7)China la trampa de la globalización, Jean Mandelbaum, Daniel Harber.
        8)La construcción de una economía popular como horizonte para ciudades sin rumbo. José Luis Coraggio.
        9)Ibíd.
        10)La construcción de una economía popular como horizonte para ciudades sin rumbo. José Luis Coraggio.
        11)Ripoll, Carlos López Cerdan. FORMACIÓN DE ARTICULADORES EN ““REDES HORIZONTALES””.México, 2008.
        12)Políticas de apoyo a las pymes en América Latina Entre avances innovadores y desafíos institucionales. CEPAL.